Breytingar á stjórnarskrá

Guðni Th. Jóhannesson, fyrrverandi forseti Íslands og núverandi prófessor í sagnfræði við Háskóla Íslands, heimsótti á dögunum lagadeild Háskólans á Akureyri. Þar hélt hann fyrirlestur á Lögfræðitorgi sem bar yfirskriftina „Af hverju er ekki lengur hægt að breyta stjórnarskrá lýðveldisins?“

Viðburðurinn vakti mikla athygli norðan heiða og húsfyllir var, auk þess sem fjöldi manns fylgdist með í streymi. Í upphafi svaraði hann spurningunni sem fyrirlesturinn snerist um og var kjarni svars hans þessi: Auðvitað er hægt að breyta stjórnarskránni – um það eru skýr ákvæði í henni sjálfri – en síðustu áratugir hafa sýnt að það er í það minnsta mjög erfitt. Í þessu bloggi eru rakin meginatriðin í máli Guðna.

1. Stjórnarskrá til bráðabirgða

Guðni byrjaði á Þingvöllum hinn 17. júní 1944, þegar íslenska lýðveldið var stofnað. Þá höfðu um 99% kosningabærra karla og kvenna samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu að slíta konungssambandinu við Danmörku og stofna lýðveldi. Stjórnarskrá konungsríkisins Íslands var tekin upp í lýðveldisstjórnarskrána með þeirri breytingu helstri að í stað konungs kom forseti.

Á þessum tíma töldu flestir að þetta væri aðeins gert til bráðabirgða, til þess að ná fram sem mestri samstöðu, og að stjórnarskráin yrði endurskoðuð í heild sinni þegar friður og stöðugleiki kæmist á eftir stríð. Hér fangaði Guðni tíðarandann með þessum hætti: Við tjölduðum til einnar nætur – í gömlu dönsku tjaldi. ¹

Guðni gat þess þó að vandinn væri ekki sá að stjórnarskráin væri „dönsk“ og byggðist á stjórnskipulegum hugmyndum sem ættu djúpar rætur í evrópskri hefð 19. aldar, auk áhrifa frá Bandaríkjunum. Heldur væri vandinn sá að stjórnarskráin hefði upphaflega verið samin fyrir konungsríki, en ekki lýðveldi með þingbundinni stjórn. Hann benti á að ef Íslendingar myndu í dag byrja með autt blað við að semja stjórnarskrá fyrir nútímalegt vestrænt lýðræðisríki með þingræði og veiku forsetavaldi, yrði stjórnarskráin talsvert ólík þeirra sem nú gildir.

2. Ýmsar mikilvægar breytingar frá 1944

Guðni minnti á að þótt oft væri haft að orði að stjórnskráin væri staðnað plagg sem hefði staðið meira eða minna óbreytt frá 1944 er það ekki alls kostar rétt, því í reynd hefði fleiri greinum hennar verið breytt en þeim sem enn standa óbreyttar. Af mikilvægum breytingum mætti fyrst nefna afnám deildaskiptingar Alþingis árið 1991 ásamt þeirri að þingmenn halda nú umboði sínu fram til kjördags, óháð þingrofi. Næst mætti nefna heildarendurskoðun mannréttindakaflans árið 1995, meðal annars til samræma hann alþjóðlegum mannréttindareglum, einkum þeim sem birtast í mannréttindasáttmála Evrópu. Loks mætti nefna breytingar á kjördæmaskipan árin 1959 og 2003 en þessar breytingar höfðu veruleg áhrif á vægi atkvæða og jöfnuð milli kjördæma.

Þessar breytingar sýna að stjórnarskráin hefur ekki verið alveg kyrrstæð. Aftur á móti hafi allar tilraunir til heildarendurskoðunar – til dæmis á níunda áratugnum og aftur eftir hrun 2008 – annaðhvort runnið út í sandinn eða ekki hlotið nægilegan pólitískan stuðning.

3. Hverju þyrfti að breyta – og af hverju?

Í þriðja hluta erindis síns ræddi Guðni hvaða breytingar væru raunhæfar og þyrftu ekki að valda miklum pólitískum ágreiningi.

a) Táknræn og formleg atriði

Guðni gat þess að núverandi texti hefjist á orðunum „Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn“, en strax þar á eftir fylgja ákvæði um forsetann og tengsl hans við löggjafar- og framkvæmdarvaldið. Hann benti á að það væri táknrænt en einnig rökrétt og af þýðingu að setja ákvæði um réttindi borgaranna, mannréttindi, fremst í stjórnarskrána.² Þannig yrði skýrt að stjórnarskráin lýsir fyrst og fremst stöðu og réttindum borgaranna í lýðræðissamfélagi, í stað þess að kastljósinu sé strax beint að valdheimildum ríkisvalds. Það sé arfur hins einvalda konungs að hafa ákvæði um þjóðhöfðingjann og samband hans við Alþingi og ríkisstjórn fremst.

Guðni nefndi einnig að unnt væri að festa í stjórnarskrá ákvæði um íslenska tungu sem opinbert tungumál. Slíkt ákvæði væri táknrænt, en í hnattvæddum heimi tæknibreytinga og alþjóðlegra samskipta væri líka mikilvægt að undirstrika vilja þjóðarinnar til að varðveita tungumálið.

b) Forsetakaflinn og raunverulegt vald forseta

Meginþungi í máli Guðna laut þó að forsetakaflanum, sem enn ber með sér einkenni konungsríkis. Í núverandi stjórnarskrá virðist forsetinn hafa víðtæk völd, en í framkvæmd eru þau verulega takmörkuð vegna venjuhelgaðra stjórnskipunarreglna, eins og þingræðisreglunnar, og samhengis við önnur stjórnarskrárákvæði. Guðni rifjaði upp orð Davíðs Oddssonar frá 2003, þar sem hann sagði að „almennt mætti í þessum köflum draga upp skýrari mynd af ríkjandi stjórnarfari og færa ákvæði um það nær því sem það er í raun.“

Guðni fór yfir nokkur dæmi sem sýna ósamræmið milli orðalags stjórnarskrárinnar og raunverulegrar framkvæmdar. Í 11. gr. segi að „Forseti lýðveldisins er ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum“. Hér merkja orðin „er ábyrgðarlaus“ allt annað en í daglegu tali. Ákvæðið þýðir í raun að forseti ber enga stjórnskipulega ábyrgð, heldur ráðherrarnir sem rita undir skjöl með honum. Þá nefndi hann að 13. og 14. gr. kveða á um að forsetinn láti ráðherra framkvæma vald sitt og að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum. Síðan nefndi hann 15. gr. sem veiti forseta vald til að skipa og leysa ráðherra frá störfum – en í raun fari það vald alfarið fram að tillögu forsætisráðherra. Loks nefndi hann m.a. að í 19. gr. segi að undirskrift forseta undir löggjafarmál eða stjórnarerindi veiti þeim gildi, að því gefnu að ráðherra riti undir með honum.

Guðni spurði síðan: Hvað gerist ef forseti neitar að skrifa undir? Þó við þekkjum afleiðingar slíkrar synjunar varðandi lög – þar sem mál fer þá í þjóðaratkvæðagreiðslu – er óljóst hvað gerist ef forseti neitar að skrifa undir stjórnarerindi, til dæmis um skipun ráðherra eða að Alþingi komi saman. Þessi óvissa undirstrikar þörfina á skýrari texta sem endurspeglar raunveruleg völd.

c) Þingrof og valdaskipting

Eitt atriði sem Guðni ræddi sérstaklega var heimild til þingrofs. Hann benti á að stjórnarskrárbreytingin árið 1991 hefði gjörbreytt eðli þingrofs; þingmenn haldi nú umboði sínu til kjördags. Fyrir vikið hefur þingrof í reynd minni þýðingu en áður. Forseti gæti tæplega rofið þing gegn vilja meirihluta þess.

Í þessu sambandi minnti Guðni á 5. apríl árið 2016 þegar Sigumundur Davíð Gunnlaugsson forsætisráðherra gekk á fund forseta með tillögu um þingrof án þess þó að vera staðráðinn í að leita staðfestingar og samþykkis forseta á þeirri tillögu sinni. Ólafur Ragnar Grímsson lét eftir fundinn í ljós þá skoðun að hann hefði aldrei fallist á tillögu forsætisráðherrans nema að vita hug leiðtoga hins stjórnaflokksins til þingrofs. Guðni benti á að þar hefði forsetinn fylgt þeirri leiðsögn sem Ólafur Jóhannesson veitti í fræðiritinu Stjórnskipun Íslands á sínum tíma. Guðni nefndi jafnframt að þegar hann þurfti sjálfur að taka afstöðu til tillögu forsætisráðherra um þingrof síðla árs 2017 hefði hann tekið þann sama pól í hæðina og reyndar kannað hug leiðtoga allra flokka á þingi til óskar um þingrof. Loks benti hann á að árið 1950 hefði Sveinn Björnsson beinlínis synjað ósk um þingrof og það mættu lögfræðingar muna.

Einnig þyrfti að hafa í huga að eftir stjórnarskrárbreytingu 1991 halda þingmenn umboði sínu þótt þing sé rofið og því enn meiri ábyrgðarhluti hjá forseta að rjúfa þing ef fyrir lægi að meirihluti þingmanna væri andvígur slíku.

4. Af hverju gerist ekkert?

Í fjórða hlutanum sneri Guðni sér að lykilspurningunni; af hverju hefur ekki tekist að ná fram heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar, þrátt fyrir víðtæka umræðu og jafnvel almennan stuðning við hugmyndina?

Hann nefndi nokkrar ástæður: Fyrst skort á samstöðu. Stjórnarskrárbreytingar verða aðeins að veruleika þegar víðtæk pólitísk samstaða næst, en á Íslandi hefur heildarendurskoðun stjórnarskrár sjaldan verið efst á forgangslista stjórnmálanna. Þar að auki vildi Guðni ítreka að stundum hefur stjórnarskrá verið breytt þótt um það hafi verið harkalega deilt innan þings og utan. Bestu dæmin væru kjördæmisbreytingar 1942 og 1959. Haldi menn á lofti sem ófrávíkjanlegri kröfu að breið samstaða verði að ríkja um stjórnarskrárbreytingar séu menn í raun að afhenda fulltrúum flokka á þingi algert synjunarvald um allar breytingar á stjórnarskrá. Næst minntist hann á íslenska hugsunarháttinn um að „þetta reddist“. Íslensk stjórnmálahefð einkennist oft af sveigjanleika og aðlögun, og stjórnarskráin hefur þjónað þjóðinni þrátt fyrir annmarka. Loks nefndi hann hugmyndina um stjórnaskrárfestu. Guðni vitnaði hér til Ágústs Þórs Árnasonar, sem ritaði ítarlega um mikilvægi þess að stjórnarskrár séu stöðugar og erfitt sé að breyta þeim. Þær eigi ekki að lúta dægurástandi eða skammtímapólitík.

Guðni benti þó á að ef þjóðin gæti sameinast um atriði sem væru ekki flokkspólitísk, til dæmis um breytta staðsetningu mannréttindaákvæða innan stjórnarskrárinnar, tungumál og skýrari lýsingu á valdaskiptingu, mætti leggja grunn að breiðri sátt um framþróun stjórnarskrárinnar.

5. Stjórnarskrárumræðan eftir hrun og til framtíðar

Eftir efnahagshrunið 2008 blossaði upp sterk krafa um nýja stjórnarskrá. Í kjölfarið var sagt: „Við eigum nýja stjórnarskrá“, og almenningsþátttaka í ferlinu var mikil. „Þjóðfundir voru haldnir, stjórnlaganefnd skipuð og stjórnlagaþing kosið sem síðar varð að stjórnlagaráði. Sumarið 2011 afhenti ráðið Alþingi tillögur sínar að nýrri stjórnarskrá“.³ Guðni benti á að þetta augnablik hafi virst marka ákveðinn sögulegan möguleika – sem síðar fjaraði út, þrátt fyrir ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um nýja stjórnarskrá hinn 20. október 2012.⁴

Árið 2015 spurði Guðni þannig í erindi á fundi Stjórnarskrárfélagsins í Reykjavík hvort það væri enn raunhæft að breyta stjórnarskrá. Það erindi kallaðist á við ávarp hans á alþjóðlegri ráðstefnu um stjórnarskrárendurskoðun sem haldin var við HA árið 2016 og þau erindi kallast bæði á við erindi hans á lögfræðitorgi við HA nú.

Þrátt fyrir þjóðaratkvæðagreiðsluna 2012 og viðamikla umræðu 2016, einkum um auðlindaákvæði og þjóðaratkvæðagreiðslur, er raunin sú að ekkert hefur orðið að veruleika. Sumir segja að ástæðan sé einföld; stjórnarskráin hafi reynst vel. Hún var samþykkt með yfirgnæfandi stuðningi 1944 og hefur staðið af sér pólitískar og efnahagslegar hræringar. Því er þannig stundum haldið fram að ekki sé nauðsynlegt að breyta því sem virkar.

Samt má spyrja hvort stjórnarskrá eigi aðeins að standast tímans tönn, eða hvort hún eigi líka að endurspegla sjálfsmynd og framtíðarsýn þjóðarinnar.

6. Ný sýn til framtíðar

Guðni lauk erindi sínu á vangaveltum um framtíðina. Hann minnti á að árið 1974, þegar 1100 ára afmæli Íslandsbyggðar var fagnað, voru mikil áform um að gefa þjóðinni nýja stjórnarskrá – en þau urðu að engu. Nú, þegar næsti áratugur stefnir í 90 ára afmæli lýðveldisins árið 2034, væri tímabært að hefja umræðu á ný með skýrari markmið.

Að hans mati þarf ekki endilega að byrja á auðu blaði, heldur byggja á þeirri hefð sem nú er fyrir hendi, en gera textann skýrari, samtímalegri og nær raunveruleikanum. Þannig mætti endurvekja traust almennings til stjórnarskrárinnar sem lifandi samfélagssamnings.

Niðurlag

Erindi Guðna var í senn fræðilegt og persónulegt innlegg í eina elstu pólitísku umræðu lýðveldisins. Hann sýndi að stjórnarskráin er hvorki heilög né óumbreytanleg – heldur grundvöllur lýðræðis sem þarf að endurskoða og endurhugsa í takt við samfélagið.

Saga stjórnarskrár Íslands frá 1944 er saga um stöðugleika og aðlögun, en líka um tregðu og vantrú á eigin getu til breytinga. Eins og Guðni benti á, er það ekki aðeins spurning um lagatækni, heldur líka menningu og hugarfar: „Þetta reddast“ hefur verið viðhorf sem bæði hefur varðveitt frið og hamlað umbótum.

Ef framtíð íslenskrar stjórnskipunar á að byggjast á lýðræði, gagnsæi og virðingu fyrir réttindum borgaranna, þarf þó að spyrja aftur og aftur; er stjórnarskráin sem við eigum sú stjórnarskrá sem við þurfum?

Kannski verður svarið fengið þegar þjóðin fagnar 90 ára afmæli lýðveldisins – eða þegar næsta kynslóð laganema tekur við keflinu.

Lokaorð

Lagadeild Háskólans á Akureyri þakkar Guðna fyrir heimsóknina og erindið á Lögfræðitorginu, en auk þess gaf hann sér góðan tíma til að ræða sérstaklega við stúdenta í tímum í stjórnskipunarrétti og Evrópurétti.

Þetta er í fjórða sinn sem Guðni sækir lagadeild HA heim, en hann heimsótti deildina þrisvar í forsetatíð sinni. Fyrst stuttu eftir að hann varð forseti, þegar hann flutti erindi á alþjóðlegri ráðstefnu um stjórnarskrármál í september 2016, en sú ráðstefna var ein af þeim síðustu sem Ágúst Þór stóð fyrir ásamt fleirum. Næst í desember 2020, þegar Guðni tók þátt í málþingi um sama efni tileinkað ritsafni um stjórnarskrármál, en málþingið var um leið heiðrað minningu Ágústs Þórs sem lést langt um aldur fram árið 2019. Í þriðja sinn í mars 2023 í tilefni af 20 ára afmæli lagadeildar HA.

Lagadeild þakkar Guðni einnig fyrir það hversu vel hann heldur nafni „Gústa“ á lofti, en hann var einn af kyndilberum lagadeildar HA og lagði drjúgan skerf til umræðu um stjórnarskrána og rannsókna í stjórnarskrárfræðum.

Það er við hæfi að ljúka þessum pistli með orðum „Gústa“ um stjórnarskrána: Við breytum, en umbyltum ekki.

_{[1] Þetta gerði Guðni með því að vísa í grein sína Tjaldað til einnar nætur í Veftímaritinu Stjórnmál og stjórnsýsla, 1. tbl. árið 2011, sbr. niðurlagsorð greinarinnar.
[2] Hér má minna á þýsku stjórnarskrána frá 1949, sem samin var í kjölfar hörmunga seinni heimstyrjaldarinnar, þar sem mannréttindahlutinn er hafður fremstur. Sjá Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland á vef Þýska Sambandsþingsins (Deutscher Bundestag).
[3] Úr ávarpi Guðna, forseta Íslands, á alþjóðlegri ráðstefnu sem haldin var í samstarfi við stjórnarskrárnefnd og forsætisráðuneytið í Háskólanum á Akureyri í september 2016. Sjá 2016_09_23_stjornarskrain.pdf á vef forseta Íslands.
[4] Um „nýju stjórnarskrána“ sjá t.d. vefinn x við nýju stjórnarskrána - nystjornarskra.is}